Incumplimientos y Constitución

Por Iñigo Bilbao Uriarte.

Al ser nombrado Sancho Panza gobernador de la ínsula Barataria, don Quijote le remitió una carta en la que le aconsejaba al primero lo siguiente: “no hagas muchas pragmáticas [leyes], y si las hicieres, procura que sean buenas, y sobre todo que se guarden y cumplan”[1].

Como el lector bien recuerda, y si no, estas líneas a buen seguro le refrescarán la memoria, en el año 2015 y de la mano del partido del charrán (que no gaviota, como bien recordaba un compañero hace poco) se reformó la Ley del Tribunal Constitucional. Lo cierto es que tal reforma me recuerda a cuando Montesquieu escribía en su Del espíritu de las leyes aquello de que “a veces es bueno que las leyes no parezcan ir tan directamente al fin que se proponen”[2].

No hace falta ser contertulio ni bachiller para saber a qué olía tal reforma. Como suelen comenzar los relatos, corrían tiempos difíciles. La Generalitat desobedecía al Constitucional (y a toda autoridad que no llevase por capa la senyera); Artur Mas se colocaba ante las masas imitando al Cristo del Corcovado, esperando que la Iglesia le hiciera mártir, cuando no acudía a declarar ante el Tribunal seguido por una algarada de corregidores y próceres varios, todos con los bastones de mando recién desempolvados y en alto; los mossos, como en estas películas americanas en que cae el poder ejecutivo y hay que ver de qué parte están los militares, no sabían si atender las llamadas de Madrid o de Barcelona… En fin, un guirigay. El guirigay nacional, que diría el Marqués de Tamarón.

En tales circunstancias, y teniendo como portavoz a García Albiol, con aquellas palabras inolvidables y siempre atinadas de “se acabaron las bromas”, el PP presentó y aprobó, como ejemplo de la endogamia legislativa a que nos tienen acostumbrados, y prácticamente todo en el mismo acto, la tan manida reforma del Tribunal Constitucional (en adelante, TC). Sobre la misma tenía idea de que versara este artículo, y lo cierto es que hay mucho que decir.

Antes de nada, he de confesar que iba a criticar con dureza la reforma. Era lo que me proponía. Iba a seguir a Pascual Sala, antiguo Presidente del TC, que ya criticó abiertamente la reforma, tachándola -no sin razón- de innecesaria y de política y jurídicamente errónea. El lector se preguntará qué me ha hecho cambiar en tan poco tiempo de parecer. Me temo que han sido los toros.

A buen seguro sonará al lector,aunque sea de oídas o de titulares de periódicos leídos en diagonal, que el TC ha declarado contraria a la Carta Magna la prohibición de los toros en Cataluña, por, en resumidas cuentas, vulnerar las competencias estatales en materia de protección de la cultura. Sorprendentemente -o quizá no tanto- la primera respuesta que recibe la consabida sentencia es de la señora Colau, con la connivencia de las cámaras, siempre ávidas en publicitar todo esperpento, señalando que el Ayuntamiento de Barcelona hará lo posible por evitar los efectos prácticos de la sentencia (aquel “se acata pero no se cumple” tan propio del antiquísimo pase foral navarro y vasco). Claro, tras haber visto eso, uno ve con otros ojos la reforma del Tribunal Constitucional.

En este país, tan de charanga y pandereta, como decía Antonio Machado, las reformas legislativas hay que cogerlas con cuidado. Conviene prevenirse, no esperar demasiado, evitar disgustos. En España, si aplicásemos la máxima de Santo Tomás de Aquino de “ley mala, ley nula”, nos quedaríamos sin ordenamiento jurídico en dos días. Y es que la reforma es mala. Si el lector no la ha leído aún, me gustaría hacer con él o ella una pequeña apuesta: ¿cuántas páginas cree que ocupa la reforma de uno de los órganos constitucionales del Estado, árbitro de las altas instancias estatales, autonómicas y locales, máximo intérprete de la Constitución y garante último de los derechos de los ciudadanos? Dos páginas. Tres, contando el preámbulo. Y es que parece que sólo sabemos hacer reformas exprés, bien sean de la Constitución (como el manido artículo 135) o de las leyes. Ante tales circunstancias, a algunos nos dan ganas de hacer llegar al Congreso la petición de que hagan volver de sus excedencias a los letrados de Cortes y abogados del Estado, simplemente para que pongan un poco de orden.

A diferencia de artículos anteriores, no pretendo descender a las profundidades jurídicas que la reforma reviste. Pretende este, por el contrario, ser un breve comentario acerca de la misma, y en términos más abstractos, de la necesaria ejecutividad de las resoluciones de los órganos jurisdiccionales. Un alegato verdaderamente revolucionario, si se tiene en cuenta la afición de algunos ediles en romper, ante las cámaras (siempre ante las cámaras) los autos judiciales.

La función de los jueces en todos los Estados siempre se resume en juzgar y hacer ejecutar lo juzgado. Juzgan de conformidad con las fuentes del Derecho la adecuación al mismo de una norma o una conducta (u omisión de la misma) y, una vez resuelta la cuestión, hacen ejecutar lo juzgado, esto es, dotan a la sentencia o resolución de que se trate de efectividad práctica. Es en esta segunda fase, la de ejecución, en la que se ve con toda su fuerza el ius imperium del que hablaban los romanos y que fluye a través de los jueces, magistrados y demás autoridades públicas. Y es que los jueces y magistrados pueden -y deben- ordenar a la policía las medidas necesarias para lograr el cumplimiento. La inobservancia tanto de la Ley como de una resolución judicial ha de conllevar la posibilidad coactiva de imponer su cumplimiento, una vez ha quedado clara la voluntad del incumplidor de persistir en el desacato. Si no, el cumplimiento quedaría a la voluntad del ciudadano, y el Estado de Derecho se desmoronaría. En esto consiste, en definitiva, el imperio de la Ley, único al que están sometidos jueces y magistrados (artículo 117.1 de nuestra Constitución).

Hoy, que estoy tan de Montesquieu, citaré otro pasaje suyo de su más famosa obra: “cuando en un Gobierno popular las leyes dejan de cumplirse, el Estado está ya perdido, puesto que esto sólo ocurre como consecuencia de la corrupción de la República”[3].

La disertación hasta aquí hecha no es baladí. Sirve para poner al lector al corriente del meta-debate que existe en la ciencia política y jurídica, más allá de las discusiones de bar y el rasgarse las vestiduras cada telediario. Y es que la teoría que existe detrás de cada institución, el porqué de la misma y de su regulación, son fundamentales. Con lo denostada que está la teoría en nuestros días en pro de la práctica, no es de extrañar que siempre queramos solucionar los problemas antes de tan siquiera pensar qué problemas tenemos. Véase, en este sentido, las reformas exprés que antes citaba.

Todo esto viene a lo siguiente, y es que, como en muchos casos, en el presente también es preciso desligar la forma del fondo. En el ámbito más material, sí era necesaria la reforma de la Ley del TC. Emanada en el 1979, poco después de la llegada de la democracia a nuestro país, la Ley puede -y debe- ser mejorada en muchos aspectos, tales como, entre otros, la ejecutividad de las sentencias del referido Tribunal. Por tanto, en el fondo, la reforma sí era necesaria. Ahora bien, hay dos problemas:

(i) ¿Era necesaria esa concreta reforma que se hizo? ¿Acaso no se podría haber aprovechado la necesidad de reforma para regular un verdadero y genuino procedimiento de ejecución? Y

(ii) La forma. Siempre les falla la forma. La clave del Gobierno democrático es que debe ser moderado, y tiene que ser un juego de pesos y contrapesos, tratar siempre de guardar un equilibrio constante entre los distintos poderes y actores (en este sentido ya se pronunció también Montesquieu, en exceso citado para la división de poderes pero no para otras muchas ideas de gran interés y que suelen caer en el olvido cómplice). En este sentido, reformar una alta instancia del Estado como es el TC con una medida a lo Juan Palomo no es ya de torpeza, sino signo de una errónea concepción del Gobierno.

¿Era necesaria esta concreta reforma que llevó a cabo el PP mediante la Ley Orgánica 15/2015? Como en su día Pascual Sala ya dejó dicho, las sentencias del Constitucional se llevan cumpliendo 35 años sin mayor problema. La venta que hicieron algunos dirigentes del PP de que, antes de llegar ellos, el Constitucional debía de escribir para las aves y no para los ciudadanos ya que nadie le hacía el menor caso y mucho menos le prestaban la menor obediencia es, de propio principio, falsa, fruto del marketing político. Como digo, las sentencias se cumplían, lo que no obsta para considerar que la época histórica en que surgió la Ley del TC (Ley Orgánica 1/1979) hizo que la misma no concretara el mecanismo de ejecución de sus sentencias, salvo una muy vaga noción sí presente en la Ley.

Lo que sí me extraña es que a los numerosos contertulios que han tratado con la profundidad académica a que venimos acostumbrados no se les haya ocurrido que los posibles motivos históricos de la escasa referencia a que en la antigua Ley del Tribunal se hacía de la ejecución se puede deber muy bien a que en esa época (1979) no se tenía aún noción de cómo quedaría organizado el poder judicial (su Ley reguladora es de 1985) ni el político (el Reglamento del Congreso es de 1982 y la Ley del Gobierno de 1997). La urgencia de dotar a la ciudadanía y a las instituciones del Estado de un TC hizo que, aprobada la Constitución en diciembre de 1978, la Ley del referido Tribunal fuese la segunda Ley Orgánica aprobada en la democracia (la primera fue, adivínenlo, la Ley Orgánica General Penitenciaria).

Por tanto,y en resumen, tenemos que la Ley del TC tenía defectos y vaguedades cuyos motivos se pueden rastrear en la historia, como tantas otras veces. Y también tenemos que las sentencias del Constitucional se cumplían. El porqué de la reforma lo he dejado claro al comienzo del artículo: el guirigay que existía. Ahora bien, cabe reflexionar, ¿fue necesaria la reforma del Tribunal llevada a cabo por el PP? La cuestión de la necesidad es importante siempre que se habla de leyes, puesto que no hay mayor crítica que se puede hacer a una ley que decir de la misma que es innecesaria (muchos son los autores clásicos que a las leyes innecesarias las denominaban “tiránicas”).

La reforma vino a consistir en hacer depender el procedimiento ejecutivo de las sentencias del Constitucional de las normas previstas para la ejecución en la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa; señalar que en caso de sospecha de incumplimiento (muy criticado esto de las sospechas) el Tribunal podría pedir informe al órgano supuestamente incumplidor exigiéndole una justificación; y, en última instancia y tras haber sido oído el incumplidor, poder imponerle una multa, suspenderle temporalmente del cargo (de ser autoridad pública) o proceder a la ejecución sustitutoria (cuestión novedosa que la Ley del Constitucional no preveía pero que se encuentra en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa), pudiendo, para poner la misma en práctica, solicitar la ayuda del Gobierno central.

La reforma es mala porque ni prevé ni regula con la profundidad necesaria qué sucede de aplicarse esas sanciones. El dotar al Tribunal de un papel más activo en la ejecución no parece que vaya muy en discordancia con los tribunales constitucionales de países vecinos, pero el tema de la ejecución sustitutoria me genera innumerables dudas.

La pregunta es, como siempre: viendo el afán incumplidor de nuestro país, ¿fue una reforma necesaria?

[1] Segunda parte de El ingenioso hidalgo don Quijote de la Mancha, capítulo LI.

[2] MONTESQUIEU. Del espíritu de las leyes. Tecnos, clásicos del pensamiento. 6ª Edición, 2007. Pg. 57.

[3]MONTESQUIEU. Del espíritu de las leyes. Tecnos, clásicos del pensamiento. 6ª Edición, 2007. Pg. 31.

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