El Gobierno que nunca existió

Por Jaime Fernández-Paíno.

Por su conciencia y honor, y con lealtad al Rey, ha jurado este pasado viernes Mariano Rajoy su cargo de Presidente de un Gobierno en minoría con un Congreso en contra. Infinitas veces, especialmente tras el cambio de rumbo del PSOE, se ha escuchado aquello de un nuevo Gobierno parlamentario: «un Ejecutivo controlado por un Congreso que podrá tomar la iniciativa».

Aunque es una manera enternecedora de justificar la alfombra roja –prometo que no lo he hecho a propósito– al Partido Popular, lo cierto es que ese Gobierno tan ideal nunca ha existido y, por el momento, no va a existir. El mayor obstáculo es una disposición muy deslucida, la que compone el apartado 6 del artículo 134 de la Constitución, que establece que «toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación». El artículo 134, que regula los Presupuestos Generales del Estado, reserva como es sabido al Ejecutivo la iniciativa presupuestaria pero, al mismo tiempo, establece la intangibilidad del Presupuesto. Es decir, que el Presupuesto aprobado no debe ser modificado salvo por iniciativa, se presupone que moderada y razonada.

La misma disposición está escondida en un triste apartado de un artículo dela sección más anodina del título más aburrido del Reglamento del Congreso. Un texto, por cierto, que está casi tan de moda como el artículo 99 de la Constitución, pero sólo en la medida en que aporta el salseo de las alusiones a las sesiones de Investidura –que es prácticamente lo único que ha hecho el Parlamento últimamente, por cierto, para regocijo de quienes tenemos que leernos el BOE antes de presentarnos en la Facultad por las mañanas–.

Estos artículos –el citado 134.6 CE yel 126, apartados 2 y 3 del Reglamento del Congreso, ambos con un enunciado prácticamente idéntico– esconden un auténtico poder de veto gubernamental que, en ciertos aspectos, es más poderoso que el que descansa en un gran sello rojo que se guarda en el Despacho Oval. En Estados Unidos, como en la mayoría de democracias presidenciales, el Comandante en Jefe tiene un poder constitucional de veto que implica que una ley aprobada por el Congreso no entra en vigor. El Congreso americano, de todas formas, puede liquidar ese veto con una mayoría cualificada. En ese caso, poco común, la ley, sin ser firmada por el Presidente, pasaría a ser Derecho. Para los curiosos, hace pocos días que se produjo el primer veto anulado de la Presidencia de Barack Obama, al forzar el Congreso la promulgación de una ley que, ciertamente, pone en riesgo la inmunidad diplomática de la personalidad jurídica del país.

Pero España, mal que nos pueda pesar, es un régimen parlamentario en el que la única legitimidad reside en las Cortes Generales, de modo que el Gobierno surge de la confianza de la Cámara –esto lo tenemos todos tan claro tras estos meses que parece hasta temerario repetirlo– y a ella debe su supervivencia. Sí es verdad que la Constitución (artículo 98, pero también otros, como el que nos ocupa) otorga un papel preeminente al Ejecutivo en materia de iniciativa legislativa. Y la Historia así lo ha reafirmado; si miramos atrás, a ojo de buen cubero el 90% de la legislación de la era democrática ha salido de la mesa del Consejo de Ministros en forma de Proyecto de Ley –o al menos eso era lo normal y deseable hasta que sin previo aviso ni reforma, la crisis económica se convirtió en un presupuesto habilitante per se para dictar Reales Decretos-Leyes–.

Y, sin embargo, ahí está esa disposición, del Reglamento del Congreso pro con rango constitucional, en la que el Gobierno debe dar su visto bueno a la tramitación de cualquier iniciativa que, atención, «implicara aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios».

Todo en esta vida, y perdón por esta afirmación tan poco idealista, implica un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos. No es posible legislar sobre prácticamente ningún asunto sin la correspondiente asignación de recursos –llámese presupuestaria, o de personal, o meramente de espacios públicos–. Y aunque la Oposición lograra encontrar la rendija para introducir una Proposición que no costara un céntimo al erario público, el Gobierno dispone de argumentos suficientes para oponerse ya que al final, en casi cualquier caso, la iniciativa tendrá impacto económico en el Tesoro, sea reduciendo los ingresos o, lo más probable, ampliando los gastos.

La Constitución y el Reglamento del Congreso incorporan, por tanto, un veto formal de inmensa relevancia, porque no sólo libera al Gobierno del precio político de oponerse a una decisión del Congreso –que es lo que ocurre en EEUU, donde el uso del veto presidencial implica riesgos políticos de primer orden– sino que impide a la Cámara siquiera pronunciarse sobre la iniciativa. Con esta herramienta concebida como una protección del Presupuesto, el Gobierno puede vetar cualquier iniciativa parlamentaria antes incluso de que ésta llegue al pleno de la Cámara. Y lo más importante: sin posibilidad de anulación. Si el Ejecutivo rechaza la tramitación, no hay Proposición, sin lugar a discusión o voto alguno. «No es no», que diría esa persona a la que ustedes conocen que pertenece a ese partido que ustedes intuyen.

 Llama la atención que muy pocas veces la Oposición ha intentado liquidar este inmenso obstáculo a su labor, aunque es evidente que la reforma constitucional, por procedimental que sea, ha sido un tabú de la política española hasta ayer. Como es lógico, nadie se parte el espinazo en redactar una proposición de ley con cierta enjundia –algo que implica bastante más trabajo, preparación y técnica de la que algunos nuevos grupos parlamentarios hacen gala– cuando el Gobierno tiene mayoría, absoluta o relativa, para tumbarla en una votación final; menos esfuerzo se va a invertir si ni siquiera va a haber tal votación.Naturalmente, el partido de la mayoría tampoco presenta muchas iniciativas, ya que la maquinaria de la Administración que dirige es mucho más eficiente en la producción de normas, y por lo tanto, éstas salen de Moncloa y no de San Jerónimo. Pero, si nos atenemos al deber ser, y en cierto modo a la parte dogmática de la Constitución, al núcleo del sistema diseñado por los constituyentes, la iniciativa legislativa de la Cámara no debería ser tan duramente cercenada por una disposición de un título que no está llamado a establecer un factor tan sumamente determinante del sistema político parlamentario.Como tampoco debería hacerlo el Reglamento del Congreso, que por mucho que tenga la ¿categoría? ¿apariencia? ¿pinta? de Ley Orgánica, no deja de ser una norma estrictamente procedimental.

La doctrina está dividida al respecto entre quienes defienden la intangibilidad del Presupuesto de forma absoluta y aquellos que entienden que un poder de veto del Gobierno sobre los actos parlamentarios es, cuanto menos, discutible en cuanto la Constitución consagra a España como una Monarquía parlamentaria en la que el Gobierno está sometido a las Cortes Generales, por mucho que la práctica política –que de pronto, en cuestión de unos meses,parece que se ha convertido en lo que para mis hermanos pequeños es una película en blanco y negro en los tiempos de Pixar y Apple– se haya desarrollado a la inversa.

 Si queremos un Gobierno parlamentario, un Ejecutivo controlado por el Congreso, y una Cámara con capacidad real de cambiar lo que los ciudadanos ciertamente han rechazado en las urnas, la primera iniciativa de esta XII Legislatura debería ser la reforma del artículo 126 del Reglamento, para la que por cierto, sólo se exige mayoría absoluta, de forma que se module el alcance del veto del Gobierno dentro de los márgenes que una interpretación menos restrictiva del artículo 134 del texto Constitucional, a la espera de la reforma del mismo que, parece, se desencadenará al final de esta imprevisible Legislatura. De lo contrario, el gabinete que Mariano Rajoy acaba de anunciar, en la placidez que le caracteriza mientras el mundo –léase, los nervios de un puñado de altos cargos–  se derrumbaba a su alrededor, es un Gobierno que, en realidad, nunca existió.

 PS. Mi agradecimiento a Íñigo Bilbao, que ha salvado este artículo inaugural de ser un sonoro fallo. Y mi recomendación general de no subestimar algunos títulos de la Constitución. Aunque sea tentador.