El Estado como empresa.

Por Pablo Rodríguez.

Título provocador, sí. Cómo afirmar que el Estado es como una Empresa, cuando sus diferencias son tan obvias. O tal vez no lo sean tanto. Cambian los fines, sin duda. Pero la empresa no deja de ser un entramado formado contractualmente para la cooperación de dos o más personas poseedoras de recursos para su aprovechamiento en una o varias actividades. Y el Estado no se aleja demasiado de esa definición, siendo los ciudadanos esos propietarios. Se ha estudiado mucho y se ha escrito mucho al respecto de la gestión de empresas y es realmente interesante cómo algunos conceptos se pueden trasladar y aplicar al Estado. Así que a eso vamos, al Estado como empresa (en los atributos en que sean similares, claro está).

Las empresas guardan una separación nítida entre propiedad y gestión. Los propietarios de una empresa son sus accionistas -junta de accionistas- y la gestión reside en el ente administrador -consejo de administración-. Esta generalidad va dirigida a las sociedades anónimas, por supuesto, que es la que nos sirve bien para el caso. La gestión de la empresa en todos sus niveles depende en su cúspide de esa administración, que responde de forma actualizada a informar a sus accionistas y periódicamente en junta, donde las decisiones estratégicas de mayor importancia son consultadas y aprobadas.

Si todo va correctamente, este sistema es funcional. Los propietarios tienen la última palabra. Una gestión adecuada será recompensada. Una mala gestión será penalizada, pudiendo cambiar la composición del consejo. Esto nos debe sonar terriblemente parecido a un sistema que conocemos, nuestro sistema electoral. Elegimos un gobierno que gestiona el Estado y nuestros recursos (no conviene olvidar que la cosa pública es de todos, diferente del ser de nadie). Nos debe mantener informados de forma cotidiana, las decisiones más trascendentales deberían ser consultadas -esto se puede coger con pinzas- y, finalmente, tenemos nosotros, los ciudadanos, la última palabra para recompensar un buen gobierno, castigarlo y en última instancia, cambiarlo.

Creo que se intuye que este sistema no funciona tan idealmente como se plantea. Su necesidad está clara. La multitud de personas que pueden aportar recursos no pueden administrar conjuntamente la empresa, la acción común. Se entiende que la administración tiene como interés el interés de la empresa. Su objetivo es cumplir los objetivos de la empresa. Las teorías pluralistas[1] sobre los partícipes sociales nos muestran que los objetivos de la empresa son los objetivos de sus partícipes -los llamados stakeholders– estando aquí incluidos sus propietarios, los clientes, los proveedores, los trabajadores y demás entes que puedan tener un interés o puedan ser afectados por la empresa. Esto incluye, cómo no, a la propia administración.

¿Quién decide cómo gestionar este conjunto de intereses dispares y lleno de incompatibilidades o tradeoffs? La administración. Se convierte, por lo tanto, en juez y parte. Administra y ejecuta los intereses de la empresa según sus partícipes sociales a la vez que es uno de ellos. Aún con todo, esta situación sería manejable si la transmisión de información fuese perfecta; pero no lo es. Es fácil por no decir inevitable que los intereses personales de los administradores no estén completamente alineados con los objetivos de la empresa de tal forma que se decidan alternativas menos ventajosas para la empresa, pero mejores para la administración. Es lo que se conoce como problema de agencia, derivado de la teoría de agencia, en la que una o más personas denominadas “el principal” encargan a otra persona denominada “el agente”,  la defensa de sus intereses delegando en ella cierto poder de decisión.

Es un problema que viene de largo, pues Adam Smith en La riqueza de las naciones (1776) ya lo menciona:

no es razonable esperar que los directivos de estas compañías, al manejar mucho más dinero de otras personas que de ellos mismos, lo vigilen con el mismo ansioso cuidado con el que frecuentemente vigilan el suyo los socios de una empresa particular […] En consecuencia, el manejo de los negocios de esas compañías siempre está caracterizado en alguna medida por la negligencia y la prodigalidad.

Y aún así, es una de las causas de la crisis de 2008. Según el informe Larosiere[2], en Europa, la mala gobernanza corporativa[3] de las empresas y los sistemas de incentivos-cortoplacistas jugaron un papel no menor. Se asumieron riesgos mayores porque o salía bien y ganaban a través de los bonus o salía mal y pagaba la empresa. Y, a tenor de los resultados, parece que efectivamente así ha sido.

Creo que es importante reflexionar en ese sentido cuando hablamos de corrupción política y de la buena gestión pública. Nos da una imagen marco mucho más interesante para analizarlo. Y además resulta que la tan manida frase de que la gestión privada es mejor que la pública -pues se tiene más cuidado con el dinero cuando es tuyo- no es tan cierta como aparenta. Tanto en lo público como en lo privado, como hemos visto, la gestión y la propiedad están separados. La duda es si en el dominio privado se han implementado medidas amortiguadoras para este problema.

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Las recomendaciones en las empresas van dirigidas a intentar mayores controles sobre los directivos, repensar los sistemas de compensación -más de un directivo se va cobrando una millonada después de hacer quebrar la empresa- y los incentivos y partes variables del salario. Esto es que los bonus no sean anuales sino a mayor largo plazo. El intentar bonificar con acciones se ha intentado con pobre resultado, véanse los casos de manipulación para aumentar el precio de las acciones para beneficio personal.

Pero ¿cómo se aplica esto al Estado? O, en todo caso, ¿qué podemos hacer?

Estos intereses no alineados que pueden albergar los políticos que deben manejar nuestros recursos compartidos pueden agruparse en el campo de lo económico y el enriquecimiento personal o también en el campo de la ambición de poder. Es común señalar que los periodos electorales son una cuenta atrás. Salir elegido para un cargo es echar a correr el reloj de arena hasta las siguientes elecciones, teniendo 4 años para conseguir la reelección. 4 años en los que el bonus, el incentivo, es conseguir resultados a corto-plazo, que se vean, para ganar votos. O bien el conseguir contentar a grupos sociales estratégicamente convenientes, dando lugar a las conocidas redes clientelares.

Es definitiva, el Estado se enfrenta a su propio problema de agencia y al existir diferencias con la empresa, necesita de herramientas diferentes para protegerse de ello.

Podemos fijarnos, dentro del sistema en el que ya estamos, en intentar utilizar mecanismos, implementar más sistemas de control y supervisión a los ya existentes. Asegurar la correcta transmisión de información (la llamada transparencia). En la misma idea que la Ley de Contratación Pública, seguir poniendo barreras y dificultades a la corrupción, generando información de acceso público, trámites a cumplir, requisitos que alcanzar. Modelos ex-ante que tienen que ir acompañados de medidas disuasorias ex-post. Que el riesgo a ser pillado (alto gracias al modelo ex-ante) suponga miedo suficiente por la pena que caería (ex-post).

Es más interesante aún, sin embargo, planteárselo como un problema sistémico. Si nuestro sistema puede incentivar estos comportamientos oportunistas, qué sistemas alternativos pueden eliminarlos o minimizarlos. Aquí podemos conjeturar sobre, por ejemplo, un sistema más ligado a las circunscripciones y distritos, como en los modelos anglosajones. Conseguir que los políticos se vinculen a su electorado, creando un vínculo de pertenencia que comulgue los intereses comunes. Los políticos de la zona en cuestión tendrían más responsabilidades para con sus electores y facilitaría el control directo de los ciudadanos del lugar.

En todo caso, y como conclusión, creo que es interesante darle este enfoque al problema común sobre los Estados y la gestión pública. Seguramente la solución más sencilla es la formación en valores de los ciudadanos. No solo para que puedan exigir información, ser críticos, comprenderla y actuar en consecuencia, no. También para los políticos. Ni el problema es viejo, ni la solución. Citando de nuevo a Adam Smith:

Sentir mucho por los demás y poco por nosotros mismos, el restringir nuestros impulsos egoístas y fomentar los benevolentes, constituye la perfección de la naturaleza humana

Tal vez baste con ser mejores personas. Casi nada.


[1] http://www.eben-spain.org/docs/Papeles/XI/6_reije.pdf

[2] http://eurored.ccoo.es/comunes/recursos/99999/doc16295_Dictamen_del_CESE_1476-2009.pdf

  • “Corporate governance failures” 

23) Failures in risk assessment and risk management were aggravated by the fact that the checks and balances of corporate governance also failed. Many boards and senior managements of financial firms neither understood the characteristics of the new, highly complex financial products they were dealing with, nor were they aware of the aggregate exposure of their companies, thus seriously underestimating the risks they were running. Many board members did not provide the necessary oversight or control of management. Nor did the owners of these companies – the shareholders. 

24) Remuneration and incentive schemes within financial institutions contributed to excessive risk-taking by rewarding short-term expansion of the volume of (risky) trades rather than the long-term profitability of investments. Furthermore, shareholders’ pressure on management to deliver higher share prices and dividends for investors meant that exceeding expected quarterly earnings became the benchmark for many companies’ performance.”

[3] gobernanza corporativa: El conjunto de procesos, costumbres, políticas, leyes e instituciones que afectan a cómo se dirige, administra o controla una empresa (corporación). También incluye las relaciones entre los muchos agentes implicados en ellas (desde la propiedad a la dirección, los controladores externos, acreedores, inversores, clientes, suministradores, empleados y el entorno y la sociedad entera).

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