Chapuza crónica: un diagnóstico de la Ley de Desconexión de Cataluña

Por Jaime Fernández Paíno.

El diario El País publicaba el pasado lunes varios fragmentos del borrador de la proposición de ley «secreta» de desconexión con el ordenamiento jurídico español, titulada Ley de Transitoriedad para la Independencia de Cataluña. Al margen de lo discutible que resulta el hecho de que una proposición de ley de estas características permanezca en secreto, y de que se trata de un borrador sin fecha, el documento bien merece un análisis desde un punto de vista jurídico; tanto por la relevancia legal que reviste como por la significación política que tiene un instrumento de estas características.

A partir de los fragmentos publicados por El País en diferentes piezas de sus ediciones digital e impresa, podemos hacernos un esbozo de la apariencia final que tendrá esta Ley si, como parece tras las artimañas reglamentarias de la mayoría secesionista, el trámite parlamentario llega a buen puerto. Hemos preparado una recopilación de todos esos fragmentos y la hemos “codificado”.

El texto es, ante todo, una chapuza. Desde el punto de vista jurídico, articula una serie de principios viciados desde la base, entre otras cosas por el mismo trámite que se pretende emplear para convertirlos en Derecho. La proposición se considera a sí misma Ley constitucional, al establecer un sujeto de soberanía nacional y constituir, directamente, a Cataluña en un Estado de Derecho, democrático y social ―que no difiere más que en el orden de los factores de la constitución del Estado del que se disocia― y habla de que su «sistema institucional» es una República parlamentaria. Lo cual ya es discutible teniendo en cuenta las amplias potestades que parecen otorgarse al Presidente de la Generalitat.

Evidentemente, los redactores de Junts pel Si han confundido una Ley de Transitoriedad con una suerte de Constitución provisional. Si quisieran realmente construir un ordenamiento transitorio antes de declarar unilateralmente la independencia, se estarían fijando en el proceso de la Great Repeal Bill. Sin embargo, nos encontramos ante un texto constituyente que establece los principios de un Estado por nacer.

¿Cuáles son los problemas de fondo? Obviamente, soslayando el choque de trenes con el Estado de Derecho español, que va de suyo, la Ley de Transitoriedad se convertiría en una Constitución de forma «automática» tras la constatación de una determinada circunstancia –que el Estado español impida un referéndum– por una mayoría absoluta del Parlamento. Es decir, un hecho circunstancial como es el comportamiento de un actor político autónomo podría derivar en el nacimiento de una soberanía, un Estado, unos poderes constituidos sin poder constituyente y una nueva legitimidad.

Esto, por descontado, es inasumible desde el punto de vista jurídico. Semejante maniobra es chapucera porque dinamita los principios jurídicos más básicos. El engaño que supone redactar esta ley es que se vende a la opinión pública que se pasa «de la ley a la ley a través de la ley», como se hizo en la Transición, cuando en realidad lo que se hace es romper una legalidad para instaurar otra infinitamente más débil e infundada.

En 1977 un asturiano ideó la fórmula que respetaba la legalidad existente y la modificaba para acabar con ella; se llamó Ley Para la Reforma Política y con ella Torcuato Fernández-Miranda logró convocar unas elecciones constituyentes sin incumplir una sola coma del ordenamiento jurídico existente. Lo que este borrador pretende es que tras un fracaso político –como sería el no obtener el referéndum secesionista– se produzca directamente el alumbramiento de un nuevo orden sin pasar por ningún demos constituyente. Esto rompe los principios de legalidad, de seguridad jurídica, de interdicción de la arbitrariedad e incluso de responsabilidad de los poderes públicos, que son el fundamento de un Estado de Derecho. Si el nuevo Estado tiene capacidad de crearse a sí mismo a partir de la actuación de otro actor, ¿qué legitimidad o qué límites le impiden tomar otras decisiones mucho menos benévolas para el pueblo al que dice representar?

Bajando de los principios generales a los concretos, el borrador adolece de una grave desidia política. El mismo articulado relativo al territorio lo demuestra: para evitar la simple realidad de que Cataluña hoy por hoy es una Comunidad Autónoma cuyo territorio viene delimitado por Derecho español, se dedica un centenar de palabras a definir el territorio de Cataluña sin definir qué se considera Cataluña –¿sólo la actual Comunidad Autónoma? ¿Quizás también Valencia y Baleares? ¿Por qué no Aragón?–. Si se evita cualquier referencia a disposiciones del Estado español, lo único que se consigue es contaminar de imprecisión toda la regulación que se pretende hacer. Y todo por una cuestión de soberbia, quizás, que no puede tener cabida en una elaboración legislativa de este calibre.

Otro monumental desajuste es el referente a la nacionalidad catalana de origen. De acuerdo con el borrador de la proposición, todos los españoles que residan en Cataluña obtienen una nacionalidad que no han solicitado y que, de hecho, entraría en conflicto con la que poseen ya, puesto que la nacionalidad española es sólo compatible con las de aquellos países previstos en el artículo 11.3 CE y siempre y cuando se haya firmado el previsto tratado de doble nacionalidad. Es decir, que de entrar en vigor este borrador, se provocaría a unos ocho millones de personas un conflicto jurídico relativo a su nacionalidad. Conflicto cuya solución sería compleja y que, desde luego, no iba a llegar de la mano del Presidente del Gobierno y sus profundos conocimientos sobre derecho de la persona.

En lo que respecta a los ordenamientos jurídicos europeo e internacional, la salida de una Cataluña independiente de la UE ya ha sido suficientemente glosada; de nuevo este borrador peca o de desidia o de la más cándida inocencia. Más bien parece lo primero, sobre todo si tenemos en cuenta que ahora ya tenemos un modelo de referencia en el Brexit. De nuevo, los legisladores catalanes podrían haber descendido a lo real y haber mirado hacia Londres y la Great Repeal Bill. En Westminster están preparando la madre de todas las Leyes para evitar, precisamente, que el vacío legal del ordenamiento europeo afecte a los ciudadanos, pues la legislación europea les dejará de ser aplicable el día que se consume la salida del país de la Unión. ¿Qué les hace pensar a los legisladores catalanes que su caso sería diferente? Probablemente, la misma cándida inocencia que les invita a creer que también pueden “parasitar” las futuras normas europeas e incorporarlas al ordenamiento como si tal cosa. Para entendernos, es como si el Perú adoptara mañana un Decreto-Ley diciendo que, de ahora en adelante, las directivas europeas le son de aplicación. Un monumental sinsentido.

Escasa mención merece el título referido al referéndum, más allá del reproche que debe hacerse a su inclusión en este cuerpo legal. Si la Ley de Transitoriedad está llamada a entrar en vigor cuando el Estado impida un referéndum, ¿por qué se incluye en dicho articulado la regulación básica de ese referéndum? Y si se incluye para poder celebrarlo, ¿quiere eso decir que, en realidad, la Ley de Transitoriedad sí entra en vigor antes de que el Estado impida la consulta? ¿O sólo entra en vigor esa parte, y no la parte que constituye a Cataluña en Estado de Derecho social y democrático?

Los fragmentos del borrador publicados por El País hacen también referencia a la sucesión entre administraciones, pero obvia la mayor parte de los problemas derivados del hecho de que ahora mismo, hay dos administraciones que se pretenden convertir en una. El primero es el orgánico, pues en la parte del texto que se ha hecho pública nada se menciona sobre el destino de órganos como la Delegación del Gobierno –que es una parte de la Administración General del Estado en el territorio de Cataluña–. Las divisiones de Guardia Civil y Policía Nacional son otro tanto de lo mismo, como lo son, por descontado, todas las unidades militares con base en Cataluña. Si la Generalitat pretende asumir bajo su mando ese ingente cuerpo funcionarial, lo primero que tendría que tener son medios económicos para seguir pagando las nóminas del día siguiente. Parece obvio, dadas las transferencias multimillonarias mensuales de Fondo de Liquidez Autonómica a Barcelona, que no es el caso.

Lo segundo que tendría que tener es el valor de decirlo. Pues pretender que el Ejército o la Armada destinados en Cataluña se incorporen a la Administración General Catalana parece más un chiste que una intención real. Y si se quiere echar a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado de un territorio en el que viven ocho millones de personas y que visitan decenas de millones de turistas para convertirlo en un blanco fácil en tiempos de franca inseguridad, también hay que tener el valor de decirlo. No basta con una simple cláusula de sucesión de Administraciones.

Para terminar, El País publica también una pieza referente al poder judicial catalán. Institucionalmente merece poco reproche –sigue el esquema de un poder judicial en un sistema federal presidencialista, como puede ser EEUU, con un control parlamentario camuflado ya que todo el borrador da por hecho que el Ejecutivo lleva las riendas del país– si no fuera porque asume que la estructura judicial existente –es decir, la del Estado español– va a permanecer inalterable, lo cual es mucho asumir. Además, introduce una cláusula de sobreseimiento o amnistía según la cual los delitos cometidos por Artur Mas y sus consejeros serían literalmente borrados del mapa. Lo cual podría ser una buena idea si no fuera porque el ex presidente Mas cometió un delito de desobediencia, lo que implica que los cargos de la Generalitat presente y futura quedarían liberados de esa insignificante obligación de obedecer lo que dictan incluso sus propios tribunales de justicia.

El borrador, en fin, tal y como se ha filtrado, es un grave despropósito. Despropósito por los múltiples motivos expuestos, que no son ni mucho menos exhaustivos y desde luego sólo atacan a la parte conocida del borrador. Y grave, porque si se pretende de verdad generar un choque de legalidades, hay que hacerlo mucho mejor. Este borrador no aguantaría el primer par de envites interpretativos de cualquier juzgado de primera instancia y ese debería ser motivo de preocupación para quienes lo defienden.

Lo que está claro es que si esto es la gran arma secreta del independentismo para crear su nuevo Estado de Derecho, los unionistas pueden respirar bastante tranquilos. Una vez más, no porque sus líderes vayan a solucionar nada, sino porque los que tienen en frente son demasiado torpes.

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